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今冬的氣荒及其引起的社會(huì)性問題，可視為我國近三十年來天然氣發(fā)展中長期積累各種矛盾的集中爆發(fā)，值得深思。筆者在此提出“大國大需求，大目標(biāo)大改革”的概念，為的是痛定思痛檢討問題根本，追本溯源重新審視現(xiàn)行能源觀，求同存異探索我國天然氣發(fā)展與改革之路。
“大國大需求”的現(xiàn)實(shí)需調(diào)整能源觀
“大國”一方面指我國自身問題之大，另一方面指我國日益提升的國際地位之重。我國自身問題之大不僅指地域之大和人口之多，更多指如何實(shí)現(xiàn)讓天然氣更好服務(wù)于大國清潔發(fā)展的大目標(biāo)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國仍有55%的公民沒有用上燃?xì)?/span>，且基本為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村居民，其中一小部分屬于“精準(zhǔn)扶貧”的對(duì)象，還有相當(dāng)一部分收入有限，他們均難以承受高價(jià)燃料。
此外，中國制造業(yè)仍未走出困境，目前燃料成本成了企業(yè)生死存亡的分水嶺。本次的氣荒事件中有一部分農(nóng)村居民因缺氣或價(jià)高不能溫暖過冬，大部分企業(yè)因缺氣或價(jià)高關(guān)門停業(yè)。
筆者想說的是，我們縱然可以解釋這次氣荒，也不能讓人民挨凍；縱然能夠解釋非居氣價(jià)推高的原因，也沒有理由讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)停業(yè)衰敗。再者隨著我國國力的日益強(qiáng)大、對(duì)外政策的得當(dāng)實(shí)施，以及國際地位的不斷提高，我國政府已多次向世界莊嚴(yán)承諾要做一個(gè)綠色引領(lǐng)大國，但氣荒事件使得我們“英雄氣短”。氣荒的現(xiàn)實(shí)意義是使社會(huì)產(chǎn)生了對(duì)天然氣的消極認(rèn)識(shí)，其深遠(yuǎn)意義更在于使一些地方政府對(duì)煤改氣的政策執(zhí)行搖擺不定，進(jìn)而會(huì)制約環(huán)境治理基本國策的執(zhí)行。
“大需求”是指因煤改氣和車船油改氣引起的天然氣需求量大幅增長。清華大學(xué)一教授日前指出，當(dāng)前我國每年消費(fèi)散煤約7.5億噸，如每年按改造10%計(jì)算，年需要600億立方米天然氣替代。而因油改氣導(dǎo)致的LNG車船用氣年新增約100億立方米天然氣需求，兩者合計(jì)約700億立方米/年。更嚴(yán)峻的是因南北氣候差異大，北方地區(qū)冬季供熱用氣量可觀，北京市天然氣冬夏季峰谷差是3∶1，西安市為5∶1，中國如此寬廣的地域如此巨大的冬季缺口，全由一個(gè)發(fā)改委調(diào)配三個(gè)石油央企供應(yīng)，實(shí)屬不易。
人民群眾是立國之本，經(jīng)濟(jì)實(shí)體是強(qiáng)國之基。如果人民群眾連最基本的生活必需品都買不起，企業(yè)連最基本的生產(chǎn)資料都買不起，這說明了什么？隨著煤改氣不斷推進(jìn)，用氣量年年驟增，氣荒又重演到何時(shí)？
中國之大，需求之大，任務(wù)之艱，責(zé)任之重，這是燃?xì)庹?、學(xué)界、業(yè)界應(yīng)該思考的問題，應(yīng)是我國確立能源觀的出發(fā)點(diǎn)。目前一方面消費(fèi)者認(rèn)為價(jià)格不可承受，另一方面部分能源行業(yè)人士卻認(rèn)為價(jià)格過低，認(rèn)為下游和消費(fèi)者長期“侵占”“壓榨”國企合理利潤，主張通過競價(jià)拍賣提高氣價(jià)。為此筆者曾發(fā)出“天然氣是燒的，不是炒的”的感慨，也曾指出“能源問題，先要解決為誰服務(wù)的問題”。一些能源界人士缺乏對(duì)社會(huì)底層的困難群眾和苦苦掙扎的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的同情心，這是我們無法忽視的寒意。氣荒事件正是我們長期奉行錯(cuò)誤能源觀的結(jié)果，需“革心革面革立場，大徹大悟大改觀”。
筆者認(rèn)為，大中國的大需求，不是出自于公民和企業(yè)家愛護(hù)環(huán)境的自覺性，更不是因?yàn)樘烊粴獾慕?jīng)濟(jì)性，而是源于環(huán)保政策的嚴(yán)苛，其可持續(xù)性值得懷疑。政府“推得開”，用戶“用得起”、相關(guān)企業(yè)“活得旺”，才是衡量能源政策是否得當(dāng)?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)，也才是天然氣行業(yè)的長久發(fā)展之道。
氣荒荒在現(xiàn)行能源觀的出發(fā)點(diǎn)上
總結(jié)這次氣荒的教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，由于現(xiàn)行能源觀出發(fā)點(diǎn)的偏差，導(dǎo)致出現(xiàn)視野太窄、格局太小等一系列問題。
（一）對(duì)天然氣屬性的認(rèn)識(shí)目光短淺。雖然認(rèn)為天然氣是一種清潔能源，但總體離不開天然氣這種商品在交付過程中以逐利為目的的交付條件。瘋狂的價(jià)格正是層層逐利不斷推高的結(jié)果。“缺”和“價(jià)”有聯(lián)系，但并無必然聯(lián)系，特別是在當(dāng)前我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下，對(duì)國計(jì)民生的保障品更不該如此“瘋漲”。天然氣雖在我國大規(guī)模發(fā)展，但政府各部門并沒有形成共識(shí)，更談不上協(xié)調(diào)行動(dòng)。
2017年7月，13部委聯(lián)合發(fā)布《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》，該文件基于能源局2016年12月發(fā)出的征求意見稿版本。對(duì)比兩文件可知，征求意見稿提出的扶持優(yōu)惠等利好政策在正式文件中未有多少體現(xiàn)。可認(rèn)為是一個(gè)主治醫(yī)生請(qǐng)來十二個(gè)醫(yī)生會(huì)診，醫(yī)生們都堅(jiān)持用自己的藥，最后正式處方只好調(diào)和成“保健湯”，并非治病良方。即使算經(jīng)濟(jì)賬，國家層面也應(yīng)做長遠(yuǎn)考慮。制造業(yè)通過使用物美價(jià)廉的清潔能源，產(chǎn)品競爭力提高了，國家稅收增加了，由此可帶來國民經(jīng)濟(jì)總收入的增加。堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)，補(bǔ)回來的決不是天然氣漲價(jià)的差價(jià)，但我們現(xiàn)在恰在做因小失大的錯(cuò)事。
（二）天然氣發(fā)展整體布局格局太小。前兩年國內(nèi)天然氣增速減緩，甚至在夏季供大于求，氣田的開發(fā)速度明顯減緩，基礎(chǔ)設(shè)施如管道布局，只是針對(duì)引進(jìn)管道規(guī)劃建設(shè)，并未有全面的干線管道布局。這種隨市場起伏而決定建設(shè)進(jìn)度的做法猶如農(nóng)民種菜，今年銷路不好的品種，明年一定少種。
我們?nèi)狈μ烊粴獍l(fā)展的大國長遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒有全國通盤合作機(jī)制，在國家層面未能從根本上協(xié)調(diào)三個(gè)石油央企管道的互聯(lián)互通；其次，胸襟不夠開闊，在利益驅(qū)使下只專注于“窩里斗”，卻未能認(rèn)識(shí)到中國這個(gè)消費(fèi)大國在全球LNG市場的地位，未能意識(shí)到中國對(duì)全球LNG市場定價(jià)話語權(quán)的重要性，未能將我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展融入全球市場。
（三）處理產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)外關(guān)系風(fēng)度盡失。天然氣上下游本是相依為命的兄弟，但長期的矛盾積累已致雙方劍拔弩張，互指壟斷和利潤不當(dāng)，為氣價(jià)、居民與非居用氣比例、冬季氣量爭吵已是家常便飯，有的已訴諸法律，各方對(duì)立情緒在今冬氣荒問題上表現(xiàn)尤為突出。部分能源界人士在處理行業(yè)間的關(guān)系上缺乏擔(dān)當(dāng)精神，面對(duì)氣荒壓力，只一味指責(zé)環(huán)保政策太強(qiáng)硬和地方執(zhí)法缺乏人性，卻從未自我反省。
不能因?yàn)闅饣谋г姑焊臍庹撸?/span>近期中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”是對(duì)煤改氣工作的肯定和向全國發(fā)出的新動(dòng)員令。煤改氣仍要繼續(xù)推進(jìn)，但需在有序發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展與人性化執(zhí)法方面進(jìn)一步改進(jìn)。
我們需要有與建設(shè)“美麗中國，幸福中國”偉大目標(biāo)，與“綠色引領(lǐng)”大國形象相稱的能源觀。立足能源看中國，立足中國看世界；立足自身想行業(yè)，立足行業(yè)想人民。我們不但應(yīng)有戰(zhàn)略目光和寬闊胸襟，更應(yīng)有一顆愛人民、愛企業(yè)之心，使我們的能源觀真正做到“大氣大勢(shì)大手筆，大仁大義大風(fēng)范”。這里的“大”，并非指大公無私和一平二調(diào)，經(jīng)濟(jì)賬還是要算的，關(guān)鍵在于“合理”和“公平”。
管理、監(jiān)管、法律及央地分工亟待厘清
我國能源行業(yè)在天然氣發(fā)展與改革上出現(xiàn)的亂象，以及困擾光電、風(fēng)電、水電、天然氣發(fā)電、分布式能源發(fā)電的上網(wǎng)難等問題一定程度上表明能源主管部門缺乏管理力度。那么，管理部門為何難統(tǒng)籌？因?yàn)闊o職無權(quán)。為何管不了，因?yàn)闊o法無人（無法律和監(jiān)管機(jī)構(gòu)）。為何管得累？因?yàn)楣艿锰珜挕?/span>
我國的能源規(guī)劃和價(jià)格歸國家發(fā)改委管，國有油企行政上又歸國資委管。發(fā)改委要清潔能源產(chǎn)量，國資委要利潤；發(fā)改委要冬季保供，國資委要資產(chǎn)保值，這讓企業(yè)陷入兩難。政府部門想要“統(tǒng)籌全局”，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段缺一不可。
行政手段是指國務(wù)院應(yīng)賦予能源部門對(duì)國有能源企業(yè)的行政管理權(quán)，為此筆者建議設(shè)立國家能源部。經(jīng)濟(jì)手段是指設(shè)立“國家能源基金”，投入巨額資金，加大上、中游開發(fā)投資力度。想要“管得了”，行政手段、法律手段缺一不可，為此筆者建議成立國家能源監(jiān)管委員會(huì)。該委員會(huì)必須相對(duì)獨(dú)立于能源部，做到管、監(jiān)分離，如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)和美國能源部的關(guān)系。要依法管理，建議國家制定“天然氣政策法”以及“能源監(jiān)管法”。
當(dāng)前，我國國家能源主管部門與地方政府在管理上缺乏明確分工。美國是州際間輸送和向國外輸送才由聯(lián)邦政府管，州內(nèi)完全自治。我國天然氣開采、輸送、引進(jìn)管道、接收站審批以及氣量指標(biāo)的分配等全由中央政府一抓到底。供大于求時(shí)可相安無事，供需矛盾大時(shí)難免被地方政府指責(zé)。有的地方政府很委屈，特別是資源所在地，將自己豐富的資源交給國家統(tǒng)一開采，每年冬季卻跑京求“氣”。所以央地分工各負(fù)其責(zé)也是改革方向。
基于“巨大缺口+高度壟斷”現(xiàn)實(shí)的改革建議
“產(chǎn)量大+主體多”是改革目標(biāo)
我國天然氣存在的現(xiàn)實(shí)問題是“巨大缺口+高度壟斷”，這兩個(gè)問題同時(shí)解決才可實(shí)現(xiàn)價(jià)格市場化。由此推測,價(jià)格市場化改革在上游仍是“小供量+高壟斷”，或“大供量+高壟斷”，或 “三家上游+一家管道”等情況下是不可行的。因?yàn)椴粌H是“量”，還有“價(jià)”的問題。上游問題不解決始終是最大掣肘，“產(chǎn)量大+主體多”兩者缺一不可，才是市場化的根本基礎(chǔ)。不沿此方向努力，就連目前局面也難以為繼，本次氣荒就是現(xiàn)實(shí)印證。
一些能源界人士認(rèn)為國家前幾年設(shè)定的放開天然氣價(jià)格的時(shí)間節(jié)點(diǎn)已到，但沒有考慮到市場化條件是否具備。美國經(jīng)過了39年的政府價(jià)格管制期，在此期間為市場化做足了功課，請(qǐng)問我們做了什么？
關(guān)于改革原則的討論
首先，理順行政關(guān)系。成立國家能源部和能源監(jiān)管委員會(huì)，國家能源部負(fù)責(zé)能源發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配，如天然氣開采及省際管道、引進(jìn)項(xiàng)目的管理，以及國有天然氣企業(yè)的行政管理。能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。
其次，分清央地責(zé)任。中央政府不可能大包大攬，各省有地下資源的自采自供，有碼頭資源的自引自供，無資源條件的則由中央政府統(tǒng)一調(diào)配。應(yīng)急或調(diào)峰氣源應(yīng)以各地自保為主，中央政府調(diào)配為輔。
第三，資本運(yùn)營分離。尊重歷史但不墨守成規(guī)，可將油企天然氣資產(chǎn)和運(yùn)營分離。
第四，設(shè)立能源基金。上游開發(fā)和管道建設(shè)需巨額資金，“三桶油”這幾年因受制于國有資產(chǎn)保值增值的政策，對(duì)上游的開發(fā)力度不夠。從長遠(yuǎn)利益及能源安全的戰(zhàn)略需要看，先要立足于國內(nèi)，對(duì)頁巖氣、煤層氣等相對(duì)開采成本大周期長的項(xiàng)目提供財(cái)政支持。
最后，政府定價(jià)過渡。在上、中游未完全打破壟斷或者說未能形成市場化的條件下，仍實(shí)行政府統(tǒng)一定價(jià)，統(tǒng)一監(jiān)管，待條件成熟時(shí)逐步市場化。
關(guān)于改革方案的建議
首先，成立國家級(jí)公司。一要成立國家天然氣氣源運(yùn)營公司，即將三大油上游天然氣資產(chǎn)剝離。大型氣田應(yīng)拆分為若干分公司，管道一條一個(gè)分公司，接收站一站一個(gè)分公司。美國約有近200家上游公司，我國至少應(yīng)有100家上游公司；二要成立國家天然氣管道運(yùn)營公司，即同樣對(duì)三大油管道公司實(shí)行資產(chǎn)剝離，一線一公司；三，國家能源部應(yīng)對(duì)兩公司擁有行政管理權(quán)，國有油企作為母公司有資本處置權(quán)。需要說明的是將三大油現(xiàn)有大氣田或管道公司人為拆小，為的是 “主體多”，目的是鼓勵(lì)之間競爭，方便能源基金直接有效投入。
其次，允許省級(jí)公司自行開采，鼓勵(lì)沿海各省自建碼頭接收站。開采區(qū)塊由中央政府統(tǒng)一安排，確保中央政府資源管理權(quán)，省級(jí)管道可向國家級(jí)管道輸送和反輸送。
第三，加強(qiáng)海氣引進(jìn)規(guī)劃。增加氣源供應(yīng)僅靠國內(nèi)開采一時(shí)難以滿足需求，故應(yīng)及早規(guī)劃增加碼頭接收站數(shù)量。
第四，利用現(xiàn)有國家級(jí)管道形成環(huán)網(wǎng)，一線一家，之間設(shè)聯(lián)絡(luò)線互聯(lián)互通，像美國那樣從任一氣源點(diǎn)可輸送到任一用氣點(diǎn)。提高管網(wǎng)運(yùn)行靈活性和安全性。
第五，鼓勵(lì)各省自建LNG儲(chǔ)氣庫。建立地下儲(chǔ)氣庫的方案行動(dòng)緩慢，有兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因是地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜和墊底氣源資金壓力大。提倡各省及大城市自建LNG儲(chǔ)氣庫。以全國每年缺氣300億立方米來計(jì)算，平均每省建設(shè)10個(gè)16萬方級(jí) LNG儲(chǔ)罐即可滿足。
以上方案可歸納為：一部一監(jiān)一基金，有職有權(quán)論天下；資本運(yùn)營兩分離，上游中游應(yīng)多家；央地責(zé)任兩分清，各省自保為最佳；開采引進(jìn)全方位，投資主體二元化；政府強(qiáng)管保民生，條件成熟市場化。
最后，筆者需要說明的是，權(quán)和責(zé)是孿生兄弟，所以對(duì)能源主管部門來說，給各省放權(quán)，不應(yīng)有“半壁江山已歸人，滿腹惆悵全是悲”的感覺，而是責(zé)任分清，集中精力管大事；對(duì)油企而言，資本運(yùn)營分離不是“無限江山，別時(shí)容易見時(shí)難”。筆者并不贊成上游開采全面開放，應(yīng)借鑒陜北、山西當(dāng)年的油井、煤礦開放教訓(xùn)，涉及到國計(jì)民生、能源安全的大事還得掌握在國家隊(duì)手中，或至少在省級(jí)隊(duì)手中，只因一個(gè)理由：“關(guān)鍵時(shí)刻聽話”。當(dāng)然，筆者只是一名行業(yè)的參與者，自認(rèn)為能看出其中問題，但不是醫(yī)師不見的會(huì)開出良方。如同那位說破皇帝新裝的人，不是服裝設(shè)計(jì)師，也無法為皇帝織出美麗的新裝。
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